理解“十五五”时期社会组织工作历史任务的底层逻辑

——学习“十五五”规划纲要

文丨詹成付

去年是“十四五”收官之年，党的二十届四中全会通过的建议提出了关于“十五五”的一系列政策主张；今年是“十五五”开局之年，十四届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“规划纲要”），将党的主张通过法定程序转化为国家意志和全体人民的共同行动。“规划纲要”提出5方面20项主要指标，从16个方面部署了一批重大战略任务，确定109项重大工程，展现了未来五年我国高质量发展的全景图。引人瞩目的是，在追逐梦想的新征程上，“规划纲要”多处直接点到了社会组织，赋予其重要的历史任务。深入理解“规划纲要”赋予社会组织历史任务的深层考虑，做到知其然、更知其所以然，对于我们进一步提高政治站位，在思想上政治上行动上自觉与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，主动发挥好社会组织工作在“十五五”时期我国社会主义现代化建设全局中的应有作用，具有十分重要的意义。

“规划纲要”对社会组织工作直接作出部署的共有七个方面。下面，我按照“规划纲要”的先后顺序，分享初步学习体会。

一、引导有条件的社会组织支持基础研究，设立基础研究公益基金

这是“规划纲要”在第三篇（加快高水平科技自立自强引领发展新质生产力）第八章（加强原始创新和关键核心技术攻关）第三节（全面提升基础研究水平）中部署的任务。原文为：“加快形成基础研究多元化投入格局，加大财政投入力度，完善税收激励政策，引导有条件的地方、企业、社会组织、个人支持基础研究，鼓励设立基础研究公益基金，实现基础研究经费投入占研发经费投入比重明显提高。”

“规划纲要”之所以将社会组织作为支持基础研究的重要主体明确提出来，有其深刻依据。

党的二十大报告明确指出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。”“加强基础研究，突出原创，鼓励自由探索。”“十五五”时期，新一轮科技革命和产业变革加速突破，抓住这一历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，推动科技创新和产业创新深度融合，不断催生新质生产力，是我国的必然选择。其中，基础研究至关重要——没有基础研究“从0到1”的突破，技术的运用及迭代升级就缺乏强有力支撑。可以说，基础研究的能力和水平决定了我国未来五年科技自主创新的能力和水平，正因如此，“规划纲要”强调，“十五五”期间要实现基础研究经费投入占研发经费投入比重明显提高。国家发展改革委在今年的国民经济和社会发展计划中也明确强调，继续提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持力度。

基础研究突破难、耗时长、投入大，必须建立中央、地方、企业、社会组织、个人多元化投入机制，才能使其长期持续。在这一多元化投入机制中，社会组织具有独特优势和作用。一是人力资源优势。在科技类社团或由科技企业、科研院所发起成立的基金会、社会服务机构中，许多人本身就是从事或支持基础研究的在职或退休科技人员。二是资金资产优势。全国各级各类社会组织83.98万家（截至2025年年底），其中民政部登记的2300家、省级民政部门登记的5.25万家，体量较大，多有家底。特别是基金会，肩负慈善法规定的“促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展”的使命（《中华人民共和国慈善法》第三条），是支持基础研究的生力军。有学者研究指出，仅842家全国高校基金会，2022年至2024年公益支出分别达105.77亿元、103.97亿元、124.50亿元。三是经验优势。据《基金会：美国的秘密》（乔尔·L.弗雷施曼著，北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心译，上海财经大学出版社2015年1月第1版）介绍，美国许多科技成果，如治疗糖尿病的胰岛素、分子生物学和DNA结构的发展、艾滋病研究等，都是基金会长期资助学者的结果。近年来，我国华为、腾讯、阿里巴巴、小米等公司发起成立的基金会，也投入大量资金资助科学家进行科技创新尤其是基础研究，积累了相关经验。相信随着“规划纲要”的贯彻实施，特别是税收激励政策的落实，会有越来越多社会组织加入支持基础研究的行列，助力我国基础研究不断取得新成果。

二、优化科技社团对外专业交流合作管理机制

这是“规划纲要”在第三篇第九章（提高体系化创新能力）第三节（构建高水平科技开放合作新格局）中部署的任务。原文为：“优化高校、科研院所、科技社团对外专业交流合作管理机制。”

中国式现代化从来不是关起门来的独自发展，而是在与世界相互交融、相互成就中稳步前行。优化科技社团对外专业交流合作管理机制之所以重要，其底层逻辑在于：科技创新重要，推广和运用科技创新成果的人才重要，跨国跨界互学互鉴重要。这“三个重要”决定了以科技人员为基础的科技社团，其对外专业交流合作管理机制的制度设计，必须有利于我国科技创新及其运用，有利于我国科技人员有序参与国际交流合作，有利于国（境）外先进技术和人才为我所用，而不是相反。在当前一些国家动辄搞“小院高墙”“脱钩断链”、竭力阻碍国际科技人员交流交往的背景下，我们更需要与时俱进地优化这一机制。

应当肯定，在科技社团对外专业交流合作管理上，我们已有不少好的机制和做法，但站在贯彻落实“规划纲要”的高度，各有关方面仍需倾听科学家意见，下力气进一步优化。比如，在“走出去”方面，如何方便科技人员参加国际学术活动，参与现有国际科技组织、发起由我国主导的国际科技组织、在国（境）外设立和管理科技社团分支机构；在“请进来”方面，如何方便快捷地在我国境内设立国际科技组织，方便国（境）外科技工作者在我国科技社团中任职，方便国（境）外科学家来华参加学术交流，如何在我国境内举办高水平科技学术期刊等。相信随着“规划纲要”的贯彻实施，科技社团对外专业交流合作管理机制会得到健全优化，成为我国高水平对外开放的重要组成部分，助力科技创新和经济社会发展。

三、支持在我国境内设立国际科技组织

这是“规划纲要”在第三篇第九章第三节中部署的任务。原文为：“牵头实施并积极参与国际大科学计划和大科学工程，支持在我国境内设立国际科技组织，打造具有全球影响力的国际科技奖项。”

这项任务与第二项紧密相联，但又相对独立。在我国境内设立国际科技组织，既有利于发挥科技创新对经济社会发展的带动促进作用，又有利于我国科技工作者方便快捷地参与国际科技治理，意义重大。据统计，“十四五”期间，民政部加快国际性社会组织登记步伐，登记成立了24家，其中19家是国际科技组织。但由于制度建设基础薄弱，历史欠账多，协调难度大，总体规模数量不大，与我国的国际地位和科技发展需要存在较大差距。截至目前，民政部登记的国际性社会组织仅63家，其中国际科技组织仅34家。加快在我国境内设立国际科技组织，已十分急迫、十分重要。国际经验表明，具有重要影响力的国际科技创新中心或平台，往往是国际科技组织的落户地；反之，如果国际科技组织落户较少或没有，就必然制约国际科技中心的成长壮大。“规划纲要”指出：“支持北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，打造世界级科技创新策源地。支持北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心建设重大科研设施平台集群。推进成渝地区、武汉、西安区域科技创新中心建设。”各有关部门和地方要以大局为重，抓住贯彻落实“规划纲要”的有利时机，推动在我国境内设立的国际科技组织越来越多。

四、更好发挥第三次分配作用，促进和规范公益慈善事业发展，探索慈善有效实现形式

这是“规划纲要”在第十二篇（加大保障和改善民生力度扎实推进全体人民共同富裕）第四十二章（完善收入分配制度）第二节（加大收入分配调节力度）中部署的任务。

目前，我国登记认定的慈善组织超过1.6万家，比2020年增长了70%，年度慈善捐赠总额突破2000亿元。“规划纲要”把慈善事业放在保障和改善民生领域板块，突出了其在社会建设中的重要性。上述三句话相辅相成：总体要求是“更好发挥第三次分配作用”；途径有两条：一是“促进和规范公益慈善事业发展”，二是“探索慈善有效实现形式”。

为什么要突出第三次分配在“十五五”时期的重要作用？初次分配主要通过市场机制（劳动及各种生产要素）进行，再分配主要通过政府机制（税收、社会保障、转移支付）进行，第三次分配通过社会机制（公益慈善）进行。我国虽已全面建成小康社会、摆脱绝对贫困，正朝着基本实现社会主义现代化奋进，但在市场机制起决定性作用的制度下，总会有人成为市场竞争的失败者或暂时的挫折者，总会有人在再分配中面临政府一时照顾不周的情况，总会有人日常生活中存在急难愁盼问题。帮助各类受困者，党和政府当然是最重要的责任主体，但慈善力量也要发挥作用。例如，为鳏寡孤独老人、困境儿童、残疾人等群体服务，慈善组织的作用发挥好了，就能与党和政府的力量形成合力，助力困难群体生活品质逐步提高。自2020年10月党的十九届五中全会提出“第三次分配”这一重大概念后，慈善事业已占据第三次分配的主角。虽然从总量看第三次分配体量尚小，无法与初次分配、再分配相比，但它“体量虽轻、辈分却高”，实实在在地占据一极。特别是随着初次分配、再分配、第三次分配协调配套的基础性制度逐步到位，第三次分配在推进共同富裕中的作用会越来越大。“更好发挥第三次分配作用”，体现了党中央、国务院对慈善事业、慈善组织、慈善工作者的期望和重托。

如何让慈善事业更好发挥第三次分配作用？“规划纲要”提出了“促进和规范公益慈善事业发展”路径。促进，即依法落实慈善法第十章共二十个条文规定的促进措施，确保慈善事业有良好的发展条件；规范，即纠正不规范的各种行为和现象，加快健全慈善综合监管机制，推进依法行善、依法办善。近两年，各地区各部门和各级慈善组织在促进和规范公益事业发展上做了不少工作，取得阶段性成效，应当继续推进。

我重点解读一下“探索慈善有效实现形式”这句话的含义。“有效实现形式”更多是从增量意义上讲的，至少包含三方面要求：

第一，慈善法已有规定，但因配套政策不足尚未推开的，要尽快研究制定配套政策，以增加慈善总量。如慈善法第三十六条规定：“捐赠财产包括货币、实物、房屋、有价证劵、股权、知识产权等有形和无形财产。”但目前我国慈善捐赠仍以货币为主，捐赠实物、房屋、有价证劵、股权、知识产权等，要么较少，要么根本没有开展，主因是配套政策不健全。比如，慈善信托虽有，但总量不大，根本原因在于税收优惠政策落实不到位，影响了积极性。再如，社区慈善很受基层群众欢迎，在解决急难愁盼问题上很管用，但发展有限且不均衡，亟待拓展多种形式的社区慈善，壮大其规模，进而壮大整个慈善事业。

第二，慈善法没有规定的，应当允许基层本着“摸着石头过河”的精神，积极稳妥地探索。特别是面对发展阶段之变、群众需求之变、技术环境之变，慈善创新已不是“选择题”，而是关乎慈善事业能否持续健康发展的“必答题”，是推动慈善事业高质量发展的必由之路。唯有主动识变、应变、求变，在守正基础上开拓创新，才能让慈善的暖流持续涌动，更多更好地惠及民生。

第三，要探索政府主导的再分配与社会慈善主导的第三次分配的链接互动。这在民政部门服务的困境儿童、孤独症儿童、流动儿童、留守儿童、困难残疾人、重度残疾人、失能老年人等群体上体现得尤为突出。如果做好了，倍增效应最明显，亟待探索总结经验，不断推开。

五、加强新社会组织党的建设，进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖

这是“规划纲要”在第十四篇（推进国家安全体系和能力建设建设更高水平平安中国）第五十四章（完善社会治理体系）第二节（提升新兴领域治理效能）中部署的任务。原文为：“加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖，加强和改进对各类社会群体的政治引领和服务管理。”

理解好这一重要安排，必须从我国已经深刻变化并将继续深刻变化的社会实际入手。

改革开放以来特别是党的十八大以来，新型城镇化快速发展，公共设施尤其是高速铁路、高速公路、互联网的迅猛发展，改变了城乡居民的工作生活方式、时间和空间观念。每年有两三亿农民工在城乡之间来回流动，在城市生活和工作的居民，许多都生活和工作在网络空间、“北漂”“蚁族”群里，越来越多的人成为自由职业者、网络作家、签约作家、自由撰稿人、独立演员歌手、流浪艺人。一大批新型网络工作岗位（如网络直播、网店经营、网上代购、短视频制作、“慕课”、网约车等）从业人员迅猛增加。据有关部门统计，我国灵活就业人员规模已超过2亿人，依托网约平台的新就业形态劳动者达8400万人。“十五五”期间，随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，特别是人工智能逐步普及，劳动形态还将继续深刻变化，分散就业、灵活就业人员将持续增加。

一个14亿多人口的大国整体迈入现代化，是人类历史上从未有过的壮观景象。面对深刻变化的经济结构、社会结构和人的思想观念，如何使社会既充满活力又拥有良好秩序，实现活力和秩序的有机统一？这是阔步走在现代化大道上的社会主义中国搞好社会治理的必答题。习近平总书记指出，要组织起来，强调：“我们党历来有一个好办法，就是组织起来。新形势下，组织起来不仅要注重党政机关、企事业单位、人民团体等，而且要注重各类新经济组织、新社会组织。”（《习近平关于民政工作论述摘编》第75页）要让大大小小的社会组织像毛细血管一样延伸到社会各领域，把分散的群众用适合他们特点的方式重新组织起来，通过社会组织参与社会治理和社会服务。

社会组织在社会治理特别是基层治理中有如此重要的作用，是否就可以天马行空、独往独来？答案是否定的。因为中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高政治力量。落实到社会组织领域，就是要“加强社会组织党的建设，全面增强党对各类各级社会组织的领导。”（同上，第79页）把“加强新社会组织党的建设，进一步扩大党的组织覆盖和工作覆盖”写进“规划纲要”，旨在提醒我们：在中国式现代化进程中，要强化社会组织党组织的政治功能和组织功能，通过党建引领确保社会组织始终沿着正确政治方向前进，确保社会组织把千千万万基层群众团结在党的周围，听党话、跟党走。

六、加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展

这是“规划纲要”在第十四篇第五十四章第二节中部署的任务，是对党的二十届四中全会建议的重申和再强调。

这两句话既提出了普遍性要求，又突出了重点；既具有现实针对性、又具有长远指导性。综合起来，它们回答了今后我国社会组织发展要突出结构性改革这一重大问题，把讨论从“要不要发展”推进到“发展什么、怎么发展”这一深层次，有利于新形势下深化对社会组织工作规律性的认识。

“规划纲要”明确指出，“十五五”时期我国经济社会发展要实现7个方面目标：高质量发展取得显著成效；科技自立自强水平大幅提高；进一步全面深化改革取得新突破；社会文明程度明显提升；人民生活品质不断提高；美丽中国建设取得新的重大进展；国家安全屏障更加巩固。毫无疑问，社会组织工作要面向经济主战场、面向国家战略需求、面向民生福祉，登记成立一批社会组织特别是科技创新方面的组织，退出一批作用不明显甚至有副作用的社会组织，坚决整治各种形式的违法违规社会组织。要不断健全社会组织政策激励体系、违规处罚体系、社会监督体系和内部治理体系，把各级各类社会组织建设成为让党放心、让群众满意、让社会信任的高质量组织。

行业协会商会，是指由同一行业、同一领域的企业、个体工商户、相关经济组织或个人自愿组成，以维护会员合法权益、促进行业发展、规范行业秩序、加强行业自律，沟通政府和市场为宗旨的非营利组织。在社会组织领域，行业协会商会与经济建设联系最密切。“规划纲要”重点提出推动行业协会商会改革发展，旨在让行业协会商会通过深化改革进一步服务好经济建设。

应当说，从2015年起，按照中央部署扎实推进的行业协会商会与行政机关脱钩改革，取得了阶段性成效：全面落实了机构、职能、人员、资产财务、党建外事等脱钩任务，实现体制机制重塑，去行政化取得实质性进展；综合监管逐步健全，多部门协同监管格局基本形成；服务功能有效提升，在政策建言、产业服务、纾困解难、服务大局等方面作用更加凸显；党的领导全面加强，党建与业务融合推进，发展方向更加明确。总的来看，通过改革初步构建起政社分开、依法自治的管理体制。但也要看到，部分协会仍存在脱钩不彻底、行政依赖惯性未根本扭转的问题；内部治理不规范，“小散弱乱”“僵尸协会”等问题依然存在；服务能力不足、同质化竞争明显，行业代表性不强；法治保障和长效监管机制仍需完善。党的二十届四中全会提出了“加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展”的要求，2025年中央还对推动行业协会商会深化改革进行了重要安排。“规划纲要”的相关部署是对党中央重大决策的贯彻落实，必将有利于社会组织工作服务大局全局。

七、加强志愿服务组织管理，完善激励褒奖机制，发展志愿服务

这是“规划纲要”在第十四篇第五十四章第二节中部署的任务。

我国是服务需求大国。迈上基本实现社会主义现代化新征程的各族人民群众，不仅对物质文化生活提出更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。体现在需求侧，物质性服务需求和精神性服务需求都在增加。一个14亿多人口的国家，光是吃饭问题就是不小的挑战。就业、分配、教育、医疗、住房、养老、托幼等，每一项涉及的人群都是天文数字，每一项背后都蕴含着巨大需求。

我国又是志愿服务资源非常丰富的大国。截至2025年年底，全国就业人员超过7亿人，持证社会工作师已有200万人，实名注册志愿者达2.4亿人，志愿者队伍135万支，志愿服务项目总计1332万个，服务时间超53亿小时。海量人力资源为志愿服务的深入发展提供了广阔舞台和美好前景。特别是有中国共产党全心全意为人民服务的引领，有长期以来学雷锋做好事的积淀，有守望相助、乐于助人的中华民族传统美德的召唤，开展志愿服务的优势巨大、潜力巨大。“规划纲要”提出加强志愿服务组织管理，完善激励褒奖机制，发展志愿服务，既必要又可行。相信“十五五”时期的志愿服务，一定会助力社会文明程度明显提升，助力人民生活品质不断提高。

（作者系第十四届全国人大代表、中国社会福利基金会理事长）